◆西東京市・行政不服審査法による口頭意見陳述の記録

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
住基ネット離脱は住基法に違反しない
￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣￣
　清水勉
　（弁護士／日弁連情報問題対策委員会副委員長・
　国民共通番号制に反対する会事務局長）

　レジュメは配っていますが、だいぶ話がされているので、レジュメに関係ない話をたくさんしたいと思います。

●左から右まで、自民党でも防衛族・警察出身者は反対している

　まず私の住基ネットに対するかかわりですが、１つは、日本弁護士連合会の情報問題対策委員会の副委員長をやっておりまして、今年（02年）の10月に郡山で人権大会を住基ネットをテーマに行いましたけれども、そこの責任者を担当していました。
　もう１つは、昨年（01年）の９月から、櫻井よしこさん、三枝成章さん、伊藤穰一さんたちと、「国民共通番号制に反対する会」を立ち上げまして、そこの事務局長も担当しています。あまり皆さんには関係ないことですが、ことしは収入が激減しました（笑）。ほとんどこればっかり、あっちこっちへ行きました。今回もその１つですかね（笑）。

　いろいろと問い合わせがあったので私たちの会で、本（「『住基ネット』とは何か？」明石書店）をつくりました。私たちの会には、賛同者が70名いますが、そこの方たちの立場は千差万別で、いわゆる左から右から何でもありというぐらいにさまざまな立場の人が集まっています。この本の帯でも、佐高信（評論家）と森本敏（拓殖大学教授）が推薦を書いているという、恐らく空前絶後の本です。

　今日の意見陳述はどちらかというと人権派的だったと思うんですが、決してそういう方でない人たちも、これはかなり問題だというふうに意識をしています。この７月までは、日弁連でも「反対する会」でも、住基ネット法の施行延期を法律で成立させようという運動をずっとしていまして、７月の下旬に実は自民党の議員が60名以上、法案の施行延期をしようということでまとまりました。が、それが深夜数時間にして崩れて十数名になってしまったために、施行延期法案というものは成立しませんでした。
　そこで中心になっていた自民党の議員というのは、防衛族です。それから警察関連や、個人情報の問題にかかわってきた人たち、それからコンピューターに詳しい人たちは、こぞって自民党議員が反対で、実は、野党の議員よりも自民党の議員のほうが、個別にレポをやってくれということで非常に熱心でした。

　人権派の人たちからすると、なんで自民党がそんなにというふうに思うかもしれませんが、国家を背負っているという意識からすると、国民一人一人に番号をつけて管理をされるというのは、国家防衛の観点からも非常に問題がある。
それは、防衛庁、自衛隊、警察でも、表に出ないような仕事をしているような人にも全部番号がついてしまう。そのために、ものすごいおカネをかけて、ある特定の人の情報、あるいはその人の周辺、支持者、家族といったものの情報を集めようとするときに、番号で検索しやすくなっているということで、そういったビジネスを発展させて、そういったルートから政治的な妨害が行われる。原子爆弾とか核兵器とかそういうものでなくて、情報で政治を歪めることはきわめて簡単なわけです。それは、アメリカ政府かもしれないし、中国かもしれない。北朝鮮かもしれない。あるいはその以外の国かもしれない。人間というのは、自分の弱い部分、あるいは自分の身近な大切な人間の弱みを握られてしまうと、発言しにくくなる、行動しにくくなるというのは、それは国会議員であろうが、自衛隊員であろうが、何であろうが、みんな同じです。そういうことから、すべての人間の個人情報を共通番号で管理をしていくというのは非常に危険であるという考え方に立っています。

　その動きを小泉さんや自民党の執行部につぶされたという経緯があります。が、今でも自民党の議員の人たちは、中核になっている人たちも、それから賛同している人たちも、できればこれを何とかしたいという考え方の人は少なくなく、私たちはそういう議員と意見交換をしています。

●自治体ごとに住民の声を聞いて選択すれば

　その中で、いま議論しているのは、この本の終わりのほうにも書きましたけれども、自治体選択制です。国民全員、自治体全部が入るのではなくて、自治体ごとに選べばいいではないか。自治体が参加するかどうかを考えるときに、それは住民の意見を聞いて、住民がこんなネットワークでも参加したいとみんながいうのであれば、いくらでもカネをかけて、いくら個人情報が漏洩しようが、住民の自己決定である。それは地方自治でもあるだろう。
　そういった選択をした場合は、実際はほとんど参加しなくなるかもしれませんが、それは自治体選択制をとった結果であって、法律のつくり方とはして全然おかしくないと思います。

●住基ネットは自治事務、国は自治体に命令する関係にない

　先ほどから、住基ネットが自治事務だということの指摘が出ていますが、これは法律的には非常に重要な意味を持っています。昨年（01年）の４月に、地方自治法は大幅な改正をされました。ここに並んでいらっしゃる西東京市の職員の方々は皆さんよくご存じだと思いますけれども、それまでの地方自治法は、実は明治以来のヒエラルキーの中で行政を行うという仕組みをしっかり引きずっていました。それが機関委任事務です。

　もともと都道府県、市町村は国が決めた行政をやるものだと位置づけられて、国が命令したものを都道府県が中間管理職になって市町村にやらせるという仕組みです。それは、戦後、地方自治が認められたところでも、機関委任事務という形で生き残りました。この機関委任事務を、首長の公選制とバーターで地方自治法の中に組み込んだのが、鈴木俊一・元東京都知事です。彼が内務官僚のとき、30歳ちょっとぐらいのときです。非常に優秀な官僚ではありました。

　彼の力によって、戦後も戦前を引き継いで地方自治体は来たわけですが、昨年４月から施行された地方自治法は、これと縁を切りました。縁を切って、国は国の仕事をし、地方自治体は地方自治体の仕事をするということが、地方自治法１条の２に明確に規定され、法律の解釈権限も、地方自治体は独自に解釈することができるということになりました。
　そして、解釈について、国と対立が生じた場合には、その紛争処理手続も地方自治法２５０条の７以下の規定に盛り込まれているわけです。つまり、地方自治体が独自に法解釈を行うということを、昨年４月から新たに施行されている地方自治法は予定をしているわけです。

　地方自治法２条には、９項に「法定受託事務」という規定があります。そして８項に「自治事務」という規定があります。
　法定受託事務には、西東京市の職員の方はよくご存じのように、１号と２号があります。１号は国の事務を都道府県、市町村がやる。２号は都道府県の仕事を市町村がやる。いってみれば、ほかの役所の仕事をうちが引き受けてやるという関係が、法定受託事務です。法定受託以外のものが自治事務という関係になっています。そして、法定受託事務であるかどうかというのが、各法律に書かれています。

　たとえば、戸籍は法定受託事務になります。このことは、戸籍法１条２項に「第一号法定受託事務」とはっきり書いてあります。それに対して、住基ネットに関する規定がある住民基本台帳法はどうでしょうか。法定受託事務ということはどこにも書かれていません。むしろこれは、「市町村長が責任を持って管理する」ということが１条に明確に規定されています。３条に、市町村長の責任ということで明記されています。２条は、国や都道府県がそういった市町村の仕事を協力、サポートしなさいということが規定されています。つまり、住民基本台帳法は、市町村が責任を持って解釈、運用していく制度であって、国や都道府県はこれをサポートする関係にある。国は命令する関係にはないということです。法律は守らなければいけませんけれども、法律の枠の中で解釈、運用するのは、各地方自治体の責任と判断によるわけです。

●離脱は住基法に違反しない

　現に離脱している自治体は住民基本台帳法には違反していない。法律の枠の中で判断して選択をしていると理解できます。横浜市の個人選択制は解釈としては確かに難しいところがあります。むしろ、接続していない矢祭町や杉並区、中野区、国分寺市のほうが法律的には非常に説明がしやすい。

　横浜市が説明しにくいのは、30条の２のところで、首長が自治体内の国民（外国籍の人は含まれない。）全員に付番するということが規定されてしまっていて、しかもそれは県のほうに通知をするということになっているものですから、ふつうの条文解釈としては国民ひとりひとりに参加・不参加の選択権を認めているという解釈は非常に難しいところがあります。しかし、行政として仕組みを受け入れる一方で、片方で、住民に非常に不安があるといった場合に、本来、自己情報コントロール権という観点からすれば、認められるべき選択権というのを住民に与える、住民に認めるという中田市長の選択は、オプトインではなくてオプトアウトという仕方にしているところは手続的に問題があると思います。この方式だと制度のことを知らない、理解できない人は参加させられてしまうからです。しかし、選択制を認めているという考え方は、集団離脱、組織的離脱というよりも、自己情報コントロール権という観点から、理屈として憲法的にはいい線をいっているのではないかというふうには思います。

　ほかの自治体でいいますと、ああいった離脱は違法であるということが総務省のほうで指摘されますけれども、果たしてそうなんでしょうか。

　８月までの間に議論をされていた附則の１条１項と政令に基づいて、ことしの８月５日からスタートすると決めたんだから、参加しないのはダメだというふうにおっしゃるけれども、１条２項について、なぜ総務省はちゃんと説明をしないのでしょうか。１条２項では、「個人情報保護に万全を期することが前提」と明記されているわけです。個人情報保護法という名前の法律をつくることが前提とは書いていない。個人情報保護法というものをつくっても、それが個人情報保護の名に値しなければ、それは１条２項には当てはまらないことになるわけです。

　８月５日までに行政機関・民間の個人情報保護法案が成立しないことがわかったところで、住基法の中で法規定は十分なんだと政府は説明しました。これほど国民をバカにした話はないのであって、住基法の規定があるのであれば、なんで附則１条２項が規定されるんですか。これは別に私たちだけでなくて、西東京市の職員だって、法務をやっている関係の方であれば、常識的にわかるはずです。住基法の規定が不十分だから、附則１条２項が入っているんです。

　１条２項の中では、住基ネットについて、十分プライバシー保護のための法整備として万全なものをつくるということが国会の中でも再三議論をされたものとして、意味がそこに組み込まれているわけです。じゃ、その準備を３年間、政府・自治体はやってきたか。やっていないではないですか。

●西東京市は安全管理のために何をやってきたか

　西東京市が住基ネットの安全管理のために果たしてどれほどのことを、具体的に、どんな条例をして、どんな政策を展開してきましたか。恐らくよその自治体と同じように、何もやっていないんじゃないですか。

　国のほうから、あるいは東京都から、地方自治情報センターからいわれたら何かをやる、あるいは、やれるところのことはやるという程度の受け身だったんじゃないでしょうか。しかし、個人情報の管理、しかもこれは全国ネットになるというような管理について、いわれたらやるなどというような受け身ではいけないんです。これは自治事務です。市町村が自分の責任において運用する制度です。

　自治事務であるということはどういうことか。財政的にいえば、補助金は出ないということです。自前でこの費用を全部出さなければいけないんです。総務省のほうでは、地方交付税の中から捻出すればいいではないかといいますが、地方交付税を何に使うかは、総務省にとやかくいわれる筋合いのものではないことはいうまでもありません。法律上、地方自治体が好きに使っていいおカネだということになっています。それについて総務省がとやかくいうこと自体が法律違反です。地方交付税法違反です。

　であるならば、それに従うというのはおかしなことで、本来ほかの福祉や教育やその他のことに使えるであろうおカネを削って住基ネットに当てているというのが、西東京市であり、ほとんどの自治体のやっていることではないですか。そういった予算の使い方について、どこまで住民に説明をして納得してもらっているでしょうか。

　宇治市のケースはご存じでしょうか。宇治市で数年前にトラブルが起こったときに、人口約20万人の個人データが流出しましたが、そのときに３人の住民を訴訟を起こしました。裁判所が認めたのは１人１万５０００円の賠償金でした。１万円の慰謝料と５０００円の弁護費用。弁護士はたまりませんが（笑）、３人で４万５０００円。高裁で控訴棄却。つまり、原告側が勝ちました。最高裁も上告棄却。つまり、原告が勝ちました。したがって、宇治市は３人の住民１人１人に１万５０００円ずつ払わなければいけなかった。

　これを、たかが４万５０００円と思ってはいけません。原告がたった３人だったからです。しかし、宇治市の住民約20万人。この人たちはみんな同じ条件にさらされていたわけです。その人たちが、全員原告になっていたらどうなっていましたか。30億円の賠償金を市は払わなければいけなくなっていたのたのです。

　今度の住基ネットは、20万なんていうものじゃありません。全国民の情報を漏洩させることが可能です。技術的に可能になります。来年の８月からは接続しなければいけないわけですね、各自治体ごとに。横のネットワークを８月までに完成させなければいけないわけです。

●市が責任を負えないことがわかっていて参加するのは非常に問題

　そうした場合に、これは必ず非常に儲かります。このネットワークを使ってリストをつくり、データベースをつくることはものすごく儲かります。今は縦のネットワークしかありませんから、トレーニングをしている程度かもしれませんけれども、そういった場合に、内部の者が不正を起こさないという保証はあり得ません。

　昨日でしたか、青森県の外部団体の職員が懲役14年の刑罰を受けました。14億円以上の損害を与えたということで、責任を問われました。人間は、地方公務員であろうが、国家公務員であろうが、どんな立場の人間であろうが、カネに困ったら、あるいはカネが必要となったらば、やるんです。しかも、それが容易にできるのであれば、あるいは自分ができる立場で、場合によっては何万円かもしれない、たった１人のものを盗むのであれば何万円のものでもいいとなれば、それは日常業務の中でもそういった不正は簡単にできます。それが集積していったときに、地方自治体は、西東京市は責任を負えるでしょうか。日常的にやったものの中でどれが不正かということを住民がチェックするのは、なかなか難しいことです。

　地方自治情報センターは、たとえば、有名人についての住所の調査を住基ネットを使ってやる人間が相当出てくるだろうということを予想しています。予想していてどういうふうに対処しているか。全国の自治体に「そういうことは調べないようにね」というペーパーを送っています（笑）。「しないようにね」というふうにいって、「わかりました」と全員が守るというふうにお考えでしょうか。

　杉並区長は、そんなことは信用できないというふうにいっていました。西東京市の市長は信じているのでしょうか。あるいは、ここの管理責任者の人たちはみんな信用しているのでしょうか。

　困るのは有名人だけではありません。先ほどの話にも出ましたけれども、ＤＶ（ドメスティックバイオレンス）の被害者は困ります。従来であれば、自分が夫から逃げてよその自治体に住んだとしても、住民票を移す場合に、自分たちの住んでいたところの自治体の人が漏らさない、夫が来ても教えないでほしい、それから、自分が引っ越した先の自治体に、夫からのものが来ても教えないでほしいと、この２点さえ押さえておけば大丈夫だったわけです。しかし、住基ネットはそうではありません。奥さんの名前と生年月日を知っていれば簡単に出てきます。ただ、名前と生年月日だけでは同姓同名、同じ生年月日があり得ます。さらにこれに11ケタの番号をつけたらどうなりますか。確実に、奥さんがどこに住民登録としているかが簡単にわかります。それは、別に自分が住んでいる自治体からやることはないわけですね。どこかで、脅すなり、あるいはおカネを、５０００円、１万円あげるから、ちょっと業務の中でこれやってよ、と頼めばいい。それだけのことです。そんなことをするはずがないというふうに断言できるでしょうか。

　西東京市の職員はそんなことはしないといっても意味がないんです。全国の端末は幾つありますか。間違いなく１万以上ありますよ。そこで管理している職員は何人いますか。１万人じゃ済まないでしょう。数万人はいるでしょう。そういった人たちが、いま私が申し上げたようなことで、そういった不正は絶対にしないということを、西東京市が責任を持っていえるでしょうか。いえないのではないですか。いえないにもかかわらず、いえないということがわかっていながら、こういった制度に参加をしていくというのは非常に問題があるだろうと思います。

●不接続の根拠は住基法36条の２「適切な管理のため」

　住基ネットの不接続は違法だ、というふうに総務省がいいます。では、８月５日に約２００の自治体が住基ネットに接続をしませんでした。だれがそうさせたか。総務省じゃないですか。総務省が、接続しちゃダメだといったんですよ。じゃあ、総務省が、接続をしてはいけないというふうに命令する権限があるかというと、ないんです。これは自治事務です。市町村長の判断です。総務省にいわれても、市町村が接続をするといえば、それは合法なんです。

　ということは、総務省が、接続してはいけないとあのときにいったのは、単なる意見です。住基法の解釈としていえば、あれは単なる意見なんですよ。その意見を聞いて、うん、そういわれてみればそうかもしれないねということで、36条の２に基づいて、適切な管理のためにはこれはやめておいたほうがいいという選択肢として接続しなかったんです。法律的には市町村長の判断で、法律的な根拠は36条の２でそういう選択をしているんです。

　そこでは、約200の市町村長それぞれが、国の命令でやっているのではないんです。法律的には命令ではありません。知事の命令でもありません。法律的には、あくまでも自分の判断です。ですから、総務省の指示が間違っていてそれに従った場合、責任はやはり市町村にあります。それは市町村事務だからです。

　とすれば、こんな危なっかしくてどうしようもない仕組み、しかもカネばかり食うような、そして今後何が起こっても、自分だけではその責任がとても負いきれないような仕組みについて、接続なんかできないよというのは、36条の２の解釈として、大いにあり得ることです。

●「責任も能力もないところとつながるネットワークには入れない」

　先ほど中野区長の話も出ましたが、中野区長は、わりとコンピューターのことがわかっている人です。番号制そのものには肯定的です。彼が参加しない理由としていっていたことの１つとして、管理能力のない自治体がいっぱい入っているようなネットワークにはあぶなくて入れないということを挙げています。彼は、コンピューターネットワークは非常にいいと思っている。電子自治体も進んでいくべきだと彼は思っています。しかし、業者に丸投げ、それから、センターからでも指示をされないとやらないような、つまり責任も能力もないようなところとつながるようなネットワークは危なっかしくて参加できないということを、彼は理由の１つとしていっていました。コンピューターネットワークの基礎的なことをわかっている人ならばこその意見だなというふうに思います。

　同様のことは杉並区の山田区長もいっていました。横浜市の中田市長は、ほんとは全面的に参加したくなかったようです。しかし市長になったばかりで住民との対話を十分やっていなかった、議会とも十分議論していなかったということで、ああいう選択をせざるを得なかったのでしょう。

　矢祭町の町長は、人間を番号で管理するのは間違っているという考え方が中心にありますので、今後、個人情報保護法ができても、接続するというふうにはたぶんならないんだろうと思います。

　あっちこっちでこういった発言をしておりますと、番号制がそもそも間違っているのかとか、電子自治体を否定するのかとか、そういういわれ方をするんですけれども、それは全く違います。統一番号、全国ネットが問題なのです。私のところに来るメールなどの中には、ＮＴＴの技術者からのものもあります。全国各地で自治体のサポートをしている業者からも来ます。彼らから来るのは、「やめたほうがいい。とにかくムダ」。

　今、市町村合併が急速に進んでいます。西東京市も、なんだかんだいろいろトラブルがありながらも合併したようですが、合併の大きな動機の１つとして財源の問題があるわけですね。自治体財政の問題があるわけです。そういうときに、合併でもしないと、財政的にやっていけないという世相の時代に、いくらカネがかかるかわからない。どんな問題が起こるかわからない。責任もどこまで負えるかわからない。こんなことを自治事務として市町村はやっていていいんでしょうか。西東京市がやっていていいんでしょうか。

　西東京市の不幸は、こういう話をここで聞いてしまったということです（笑）。多くの自治体は聞いていません。こういう話を聞いていません。私は、櫻井よしこさんと全国各地たくさんの自治体に行って話をしています。そういったところの首長さんや担当職員は、これはまずいよなと、かなり考え込んでいるところが相当あります。今後、恐らく新潟県内でも何か動きがあるんじゃないか、福島県からもあるんじゃないかなということを考えてはいますけれども、杉並区の山田区長、矢祭町の町長、それから中田市長も、「自分がああいう選択をすれば、当然、多くの自治体は、自治事務であることを踏まえて、住民に対する責任として、横浜市と同じような方針をとるか、あるいは離脱をするだろうと考えていた」というふうにいっていました。それが、横浜市のあとに出てきたのは中野区だけでした。今、国立市が住民に意見を聴いたりしていろいろと検討しているようですけれども、きわめて少ない。
　＊その後、２００２年（平成１４年）１２月２６日、国立市は住基ネットから離脱した。

●こんな制度を維持し続けて住民に責任が持てるのか

　多くの自治体は、自治事務であることの意味をどこまで考えているだろうか。自治事務であるということは、自分たちの責任ですべてを管理している。ましてやこれは、プライベートな問題を含んでいる個人情報の管理の問題です。しかも、それは西東京市だけで責任を負いきれる問題ではないことが明白になってしまった。少なくとも、今日ここで話を聞いてしまったことによって、今まで知らなかった方がいたとしても、知ってしまったわけです。

　恐らく、全国３２００余の自治体の中で、西東京市は詳しく知ってしまった数少ない自治体だろうと思います。であるとすれば、今回、不服申し立てをした個人の権利ということもさることながら、地方自治体の政治のあり方として、行政のあり方として、こんな制度を本当に維持し続けて住民に責任が持てるのかどうか。むしろ、独自の住民のためのコストも安全性も考えた上で、西東京市独自の電子自治体というものをちゃんと考えていくべきじゃないですか。

　そういうものであるならば、住民も大いに協力をするし、また協力してもいいというコンピューターの技術者は、西東京市であれば、東京でいくらでも出てくると思います。私たちのメンバーだって協力します。

●ハコモノではない独自の電子自治体は可能

　国が考えているような10年、20年古いようなものではなくて、西東京市は、電子自治体として国の先端を行く、国を超えるものをつくるぐらいの考え方で、住基ネットではなくて、むしろ独自の電子自治体というものを考えていっていただきたい。ハコモノとしてではなくてです。

　今の住基ネットは明らかにハコモノです。来年（03年）８月からの住基カードについても、条例でいろいろなものを組み込みますよというふうにはいわれていますが、一体どれだけの自治体が積極的創造的に提案ができているでしょうか。これは条例でつくらなければいけないわけですが、そんな条例をつくっている自治体はほとんどないんじゃないですか。

　ここに、地方自治情報センターからの、未定稿ですが、「ＩＣカード標準システムの概要」があります。これは西東京市にも行っていると思いますが、こんなものに使ったらいいんじゃないですかと並べてあるわけです。並べてもらわないとできないようなものは自治事務ではありません。自分たちが責任を持って、住民にとって本当にいいものは何か、ＩＣカードを普及させるとなれば、住民から意見を聞いて、住民がみんな要らないというふうにいうのであれば、ＩＣカードは西東京市では１枚も普及しない、採用しない、そういう選択もあっていいはずです。西東京市は何％普及しました、何十％普及しましたなどという時代錯誤の自慢話をするようなことは絶対していただきたくない。

　今日は意見陳述の場なので職員の皆さんの側の意見を聞くことができませんでしたが、今後は職員側からも意見を出していただいて、住民と対話をして、住基ネットとは何なのか、住基ネットのＩＣカードを採用することは本当にいいことなのかどうなのか、西東京市独自のものを考えていく方向をとるべきではないか、そういうものを住民と十分に議論した上で、ここで仕切り直しをしていただきたいと思います。以上で終わります。
（清水　勉）